Xem với cỡ chữ     In bài viết
Thực thi thẩm quyền thanh tra: Những vấn đề cần bàn

Thứ ba, 10/10/2017
“Thực quyền” có bản chất nội hàm là thẩm quyền. Nhiều năm qua, ngành Thanh tra Việt Nam đã làm được nhiều việc, nhưng qua thực tiễn cho thấy vấn đề thẩm quyền thanh tra trong quá trình thực thi trách nhiệm luôn là vấn đề nan giải. Trong điều kiện đất nước đang phát triển thì vấn đề thẩm quyền thanh tra theo luật pháp hiện hành đã trở thành rào cản.

Chiến lược Phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, tại phần “Quan điểm mục tiêu phát triển…” có nêu: “Xây dựng cơ quan thanh tra Nhà nước có thực quyền, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả dựa trên nguyên tắc khách quan, công bằng và từng bước được đổi mới phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN trong điều kiện hội nhập hiện nay”. Như vậy, vấn đề “thực quyền” đặt ra một câu hỏi lớn cần được nghiên cứu giải đáp. 

 

Với thẩm quyền theo quy định, không thể phủ nhận những kết quả đạt được trong nhiều năm qua của ngành Thanh tra trên các lĩnh vực: Xây dựng thể chế, các hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành. Có thể thấy, trong hơn 5 năm qua, các cơ quan thanh tra trong toàn quốc đã triển khai 39.742 cuộc thanh tra hành chính và trên 834.640 cuộc thanh tra chuyên ngành. Qua thanh tra đã chấn chỉnh quản lý, hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật trên nhiều lĩnh vực; phát hiện nhiều vi phạm về kinh tế, kiến nghị thu hồi 124.125 tỷ đồng, 19.744 ha đất; l ban hành 989.519 quyết định xử phạt vi phạm hành chính với số tiền trên 30.549 tỷ đồng; xử lý khác hơn 60.542 tỷ đồng; kiến nghị xử lý hành chính 6.934 tập thể, 22.700 cá nhân; chuyển cơ quan điều tra 313 vụ, 365 đối tượng. Thanh tra Chính phủ ban hành 113 kết luận thanh tra, phát hiện vi phạm 74.576 tỷ đồng, 10.727 ha đất; kiến nghị thu hồi 22.690 tỷ đồng; kiến nghị kiểm điểm, xử lý nhiều tập thể, cá nhân vi phạm; chuyển cơ quan điều tra 48 vụ việc. Toàn ngành đã tiến hành đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện 14.256 kết luận và quyết định xử lý sau thanh tra, thu hồi 6.071 tỷ đồng, 66.900 ha đất (trong đó từ 2012 đến nay đã đôn đốc 12.846 kết luận, thu hồi 5.990/12.325 tỷ đồng, đạt 49%; 66.624/76.642 ha đất, đạt 87%).  

Thanh tra Chính phủ đã thực sự phát huy chức năng quản lý Nhà nước về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại (KN), tố cáo (TC) và phòng, chống tham nhũng (PCTN) trong phạm vi cả nước; thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết KN,TC và PCTN có hiệu lực, hiệu quả và thường xuyên hướng dẫn xây dựng kế hoạch thanh tra và chỉ đạo thực hiện nội dung thanh tra hành chính có trọng tâm, trọng điểm, theo đúng định hướng, thanh tra chuyên ngành tăng cường, tập trung vào những vấn đề bức xúc mà dư luận đang quan tâm; thường xuyên triển khai công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục sâu rộng trong các tầng lớp nhân dân; hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, việc thực hiện các quy định pháp luật về công tác thanh tra đối với các cấp. Kết quả phát hiện xử lý vi phạm tăng nhiều so với trước. Chất lượng, hiệu quả càng được nâng lên. Thanh tra đã kiến nghị xử lý nhiều cá nhân, tổ chức, chấn chỉnh những khuyết điểm, tồn tại trong thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết KN,TC và PCTN.

 

 Ảnh minh họa - Internet

Trong xây dựng thể chế, Thanh tra Chính phủ giúp Chính phủ trình Quốc hội thông qua các luật để điều chỉnh các hoạt động trong công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết KN, TC và PCTN; trình Chính phủ ban hành các Nghị định và gần 100 quyết định, chỉ thị, thông tư, đề án cùng nhiều văn bản hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ, và đề xuất với Nhà nước điều chỉnh nhiều văn bản quản lý hành chính Nhà nước (QLHCNN).

Mặc dù đạt được những kết quả tích cực, song việc thực hiện thẩm quyền thanh tra trên thực tế cũng có những hạn chế, bất cập. Cụ thể:

Chưa thực quyền, thiếu tính chủ động

Một là, về chương trình, kế hoạch thanh tra: Các cơ quan thanh tra chưa được giao quyền phê duyệt định hướng hoạt động thanh tra; chưa được quyền chủ động lập kế hoạch thanh tra hàng năm (trừ Thanh tra Chính phủ) mà những nội dung này thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước. Trong khi đó, định hướng, kế hoạch thanh tra là căn cứ pháp lý quan trọng nhất để triển khai hoạt động thanh tra. Việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra còn phụ thuộc quá nhiều vào việc phê duyệt của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước làm mất đi tính độc lập, chủ động và tự chịu trách nhiệm đối với công tác thanh tra của cơ quan có thẩm quyền thanh tra.

Hai là, theo Luật Thanh tra, phần lớn các cuộc thanh tra được tiến hành trên cơ sở quyết định thanh tra của thủ trưởng cơ quan QLHCNN cùng cấp. Có trường hợp do chính các tổ chức thanh tra yêu cầu để tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện cuộc thanh tra; có trường hợp nội dung cuộc thanh tra liên quan đến trách nhiệm của nhiều cấp, nhiều ngành, đòi hỏi phải có sự tham gia của nhiều ngành vào cuộc thanh tra; có trường hợp yêu cầu của thanh tra xuất phát từ yêu cầu của thủ trưởng cơ quan QLHCNN cùng cấp.

Thực tế này có trường hợp làm phức tạp thêm mối quan hệ công tác giữa những người được giao tiến hành cuộc thanh tra và những người có quyền chỉ đạo việc tổ chức thực hiện các quyết định thanh tra. Cụ thể là sự khó khăn cho trưởng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra trong mối quan hệ công tác giữa trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra và những người có quyền chỉ đạo việc tổ chức thực hiện quyết định thanh tra.

Trong quá trình thực hiện các cuộc thanh tra, mối quan hệ này là quan hệ chỉ đạo và chấp hành. Tức là, người có thẩm quyền quản lý tổ chức thanh tra đã ra quyết định thanh tra phải thường xuyên theo dõi, chỉ đạo đoàn thanh tra hoặc thành viên đoàn thanh tra thực hiện nhiệm vụ được giao, giải quyết kịp thời các yêu cầu đề nghị của đoàn thanh tra hoặc thành viên đoàn thanh tra; theo dõi, hỗ trợ việc thực hiện các kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý của trưởng đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên; ra quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo kết luận, kiến nghị của trưởng đoàn thanh tra hoặc thành viên đoàn thanh tra... Trong những trường hợp cần thiết, người ra quyết định thanh tra được quyền sửa đổi, bổ sung hoặc đình chỉ quyết định thanh tra; thay đổi trưởng đoàn thanh tra và các thành viên của đoàn nếu họ không hoàn thành nhiệm vụ được giao hoặc vi phạm kỷ luật thanh tra.

Về phần mình, trưởng đoàn thanh tra phải chịu trách nhiệm trước người ra quyết định thanh tra về việc tổ chức, chỉ đạo các thành viên trong đoàn thực hiện nhiệm vụ được giao; trong những trường hợp cần thiết cần sử dụng hoặc áp dụng những quyền hạn vượt ra ngoài thẩm quyền của mình thì phải báo cáo với người ra quyết định thanh tra.

Ba là, về ban hành kết luận thanh tra: Cơ quan thanh tra Nhà nước chỉ có thẩm quyền ban hành kết luận thanh tra đối với những vụ việc do thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định thanh tra. Nhưng theo quy định hiện hành thì phạm vi vụ việc mà thủ trưởng cơ quan thanh tra Nhà nước (trừ Thanh tra Chính phủ) được quyền ra quyết định thanh tra (kể cả thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất) còn rất hẹp và phụ thuộc nhiều ở cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp.  

Bốn là, về việc xử lý các kết luận, kiến nghị: Việc xử lý các kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra còn nhiều hạn chế, chưa được đôn đốc, chỉ đạo kịp thời, đặc biệt là những kết luận, kiến nghị về xử lý cán bộ, kiến nghị về sửa đổi cơ chế, chính sách. Hiệu quả của việc thực hiện thẩm quyền thanh tra một phần được thể hiện ở hiệu lực thực hiện các kết luận, kiến nghị của thanh tra. Hàng năm, cơ quan thanh tra tiến hành hàng vạn cuộc thanh tra lớn nhỏ, phát hiện ra rất nhiều vi phạm; tuy nhiên, hiệu lực của các kiến nghị, quyết định xử lý còn rất thấp.

Thực hiện thẩm quyền thanh tra chưa tương xứng với chức năng được giao, chưa tác động tích cực vào việc nâng cao trách nhiệm quản lý Nhà nước của các bộ, ngành và địa phương. Cụ thể:

Thứ nhất, trong hoạt động thanh tra: Việc thực hiện thẩm quyền thanh tra của cơ quan thanh tra vẫn chủ yếu liên quan đến các vụ việc, chưa đi vào hoạt động thực chất theo đúng mục đích là xem xét, đánh giá hoạt động chấp hành chính sách, pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan thanh tra mặc dù có chức năng tham mưu cho thủ trưởng cơ quan QLHCNN cùng cấp nắm được những sơ hở, yếu kém, khuyết điểm trong quản lý nhằm điều chỉnh vướng mắc, bất cập đó, tuy nhiên, trên thực tế, cơ quan thanh tra chưa thực hiện tốt chức năng này.

Thứ hai, đối với việc thực hiện thẩm quyền thanh tra trong hoạt động giải quyết KN,TC: Theo mô hình hiện tại, người có thẩm quyền giải quyết KN hành chính là thủ trưởng cơ quan QLHCNN, cơ quan thanh tra có chức năng giúp thủ trưởng trong công tác này. Mô hình này có ưu điểm là giúp cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, song lại tạo ra cho người KN những e ngại về tính khách quan trong quá trình giải quyết. Hơn nữa, thủ trưởng cơ quan QLHCNN còn có trách nhiệm quản lý trên nhiều mảng hoạt động, nên không thể dành đủ thời gian cho công tác giải quyết KN,TC.

Thanh tra, trên thực tế là lực lượng chính giúp thủ trưởng cơ quan QLHCNN các cấp trong công tác này, nhưng quyền hạn lại rất hạn chế. Chưa kể, trong rất nhiều trường hợp còn có sự khác nhau về quan điểm giải quyết giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan chuyên môn dẫn đến việc giải quyết bị kéo dài.

Ngoài ra, sau thanh tra, giải quyết KN,TC chưa chú trọng đúng mức phần kiến nghị giải pháp kiện toàn cơ chế quản lý, hoàn thiện chính sách, pháp luật hoặc chất lượng kiến nghị chưa cao.

Thứ ba, đối với việc thực hiện thẩm quyền thanh tra trong PCTN: Công tác PCTN thuộc thẩm quyền của cơ quan thanh tra chủ yếu là theo dõi và đôn đốc việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa và dành nhiều thời gian để thực hiện trách nhiệm báo cáo định kỳ hoặc theo yêu cầu. Việc thực hiện trách nhiệm quản lý Nhà nước về PCTN còn gặp nhiều khó khăn. PCTN được xác định là trách nhiệm của toàn Đảng, toàn dân, của cả hệ thống chính trị nên việc thực hiện trách nhiệm đó cũng liên quan đến nhiều cơ quan, tổ chức khác. Nội dung của quản lý Nhà nước về PCTN chưa được làm rõ, nên trách nhiệm quản lý, chỉ đạo, tổ chức thực hiện từng nội dung của quản lý Nhà nước về PCTN chưa được xác định cụ thể, đặc biệt là các công cụ, phương tiện quản lý, hay nói cách khác là phương pháp quản lý chưa quy củ, rõ ràng.

Công tác phát hiện tham nhũng chưa đáp ứng được yêu cầu mặc dù các sai phạm được phát hiện khá nhiều, nhưng thẩm quyền của thanh tra còn hạn chế nên gặp khó khăn trong việc xác định hành vi tham nhũng để chuyển sang cơ quan điều tra.

Cơ quan thanh tra trên thực tế chỉ có thể thực hiện và thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các giải pháp phòng ngừa tham nhũng, phát hiện ban đầu đối với tội phạm tham nhũng. Việc xử lý các vụ việc, vụ án tham nhũng vượt ra ngoài thẩm quyền của thanh tra. Điều này thể hiện qua số vụ việc tham nhũng được phát hiện qua hoạt động thanh tra hàng năm rất thấp. Có những vấn đề thanh tra có toàn quyền xem xét, kết luận và định đoạt trên cơ sở quy định của pháp luật, nhưng phải kiến nghị người có thẩm quyền “định đoạt”. Ví dụ, việc kiến nghị khởi tố hình sự đối với người có hành vi phạm tội tham nhũng hoặc kiến nghị áp dụng các hình thức xử lý kỷ luật người có hành vi tham nhũng. Theo đó, tính độc lập trong hoạt động thanh tra chỉ biểu hiện qua các quy định về vị trí, chức năng, thẩm quyền… của cơ quan thanh tra. Mặc dù quy định pháp luật hiện hành xác định thanh tra có trách nhiệm chủ động phát hiện, xử lý tham nhũng (tương tự như xác định trách nhiệm của các cơ quan: Kiểm toán Nhà nước, Điều tra, Viện Kiểm sát, Tòa án). Tuy nhiên, với địa vị pháp lý của ngành Thanh tra như hiện nay thì việc chủ động này còn có những trở ngại nhất định.

Đặc biệt là quyền hạn của thanh tra chủ yếu dừng lại ở việc kiến nghị, quyền xử lý trực tiếp còn hết sức hạn chế (trừ quyền xử phạt hành chính của thanh tra chuyên ngành).

Luật Thanh tra gần đây đã trao cho thanh tra quyền quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý kết quả thanh tra và quyết định thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra (Điều 48). Quy định này chủ yếu liên quan đến việc xử lý về kinh tế và cũng là quyền hạn của người ban hành quyết định thanh tra hành chính, trong nhiều trường hợp quyền này là của thủ trưởng cơ quan QLHCNN. Như vậy, quyền hạn xử lý trực tiếp đối với người có hành vi sai phạm, tức là xử lý về con người, về trách nhiệm trong quản lý để xảy ra sai phạm thì không được đề cập tới. Hạn chế về thẩm quyền này, là một trong những nguyên nhân quan trọng khiến cho hiệu lực, hiệu quả thanh tra không cao, thậm chí có phần bị vô hiệu.

 Thực hiện thẩm quyền thanh tra còn có tình trạng chồng chéo, trùng lắp

Hiện tượng chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động thanh tra vẫn xảy ra, nhất là giữa Thanh tra Chính phủ với thanh tra các bộ; giữa thanh tra các bộ với nhau; giữa thanh tra bộ với thanh tra các tỉnh, thành. Đặc biệt, còn có sự chồng chéo, trùng lặp giữa hoạt động thanh tra và hoạt động của các thiết chế khác, nhất là Kiểm toán Nhà nước. 

Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan kiểm toán và cơ quan thanh tra được xác lập tại Luật Kiểm toán Nhà nước, Luật Thanh tra. Tuy nhiên, có sự trùng lặp về nội dung hoạt động, đặc biệt là sự trùng lặp giữa hoạt động kiểm toán với hoạt động của cơ quan thanh tra tài chính.

Bên cạnh đó, việc phối hợp giữa các cơ quan thanh tra với cơ quan kiểm toán trong xây dựng chương trình, kế hoạch chưa được thường xuyên, liên tục. Do vậy, vẫn còn những trường hợp trong một khoảng thời gian ngắn có cơ quan, đơn vị “phải tiếp đón” nhiều đoàn thanh tra, kiểm toán với nội dung làm việc tương tự.

Thanh tra lại và xem xét lại việc giải quyết KN vi phạm pháp luật chưa thực sự phát huy vai trò kịp thời phát hiện và khắc phục những sai sót

Một là, hoạt động thanh tra lại chưa được thực hiện một cách chủ động và thiếu định hướng cụ thể trong tổ chức triển khai. Trong định hướng thanh tra hàng năm được thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước phê duyệt và kế hoạch thanh tra của thanh tra các cấp những năm gần đây thể hiện rõ thanh tra lại vẫn chưa được xác định là một nhiệm vụ trọng tâm.

Thực tế, việc thực hiện công tác này chủ yếu xuất phát từ yêu cầu của thủ trưởng cơ quan QLHCNN cùng cấp hoặc cấp trên cũng như xuất phát từ quá trình giải quyết KN,TC của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà không phải xuất phát từ các phương án cụ thể nhằm nắm bắt thực trạng quá trình thanh tra, ra kết luận thanh tra của các cơ quan thuộc quyền quản lý để quyết định thanh tra lại khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật.

Hai là, việc xem xét lại giải quyết KN vi phạm pháp luật thời gian qua chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, chưa phát huy trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước trong việc giải quyết KN nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Từ những phân tích nếu trên có thể thấy, để cơ quan thanh tra có thể thực hiện thẩm quyền thanh tra một cách có hiệu quả, phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, vị trí, vai trò… của cơ quan thanh tra.

Trước hết, phải sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra theo hướng kiện toàn về tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra; quyền và nghĩa vụ của các cơ quan thanh tra theo hướng có tính độc lập hơn để tránh việc cơ quan thanh tra phụ thuộc quá nhiều vào thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước cùng cấp; phải nghiên cứu, làm rõ các luận cứ khoa học quy định chức năng giám sát hành chính cho cơ quan thanh tra; phải nghiên cứu, làm rõ các luận cứ khoa học của việc trao cho thanh tra quyền khởi tố ban đầu đối với vụ việc có hành vi vi phạm đến mức độ xử lý hình sự.

Thứ hai, hoàn thiện quy định về thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong tiến hành hoạt động thanh tra, giải quyết KN,TC và PCTN.

Cần nghiên cứu quy định hướng dẫn thống nhất trong toàn ngành thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra, giải quyết KN,TC và PCTN. Tiếp theo là nghiên cứu tăng cường quyền hạn cho các trưởng đoàn thanh tra để có thể thực hiện trọng trách của mình. Ngoài ra, cần nghiên cứu tách các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể tiến hành thanh tra thành hai nội dung rõ ràng hơn là các quy định về nhiệm vụ và các quy định về quyền hạn trong quá trình tổ chức thực hiện một cuộc thanh tra để tránh việc nhận thức và thực hiện không đúng các quyền trong hoạt động thanh tra. Đồng thời, phải  hoàn thiện cơ chế phân cấp về thẩm quyền cần phải làm rõ mối quan hệ giữa người ra quyết định thanh tra - trưởng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra khi tiến hành hoạt động thanh tra.

Thứ ba, hoàn thiện quy định về chế tài xử lý khi vi phạm thẩm quyền thanh tra.

 Mọi quy định của pháp luật chỉ có thể được thực hiện đúng đắn khi có sự bảo đảm bởi các chế tài đối với những hành vi vi phạm các quy định đó. Quy định về chế tài xử lý vi phạm về thẩm quyền thanh tra hiện nay đang là lỗ hổng cần được sớm khắc phục.

Thứ tư, hoàn thiện quy định về thẩm quyền giám sát hoạt động đoàn thanh tra, thanh tra lại, xem xét lại việc giải quyết KN có vi phạm pháp luật. Đồng thời hoàn thiện pháp luật về thanh tra lại; hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền xem xét lại việc giải quyết KN có vi phạm pháp luật.

Thứ năm, xây dựng các định chế quy định về quyền, nghĩa vụ, mối quan hệ trong chỉ đạo hoạt động giữa thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra Nhà nước các cấp trong việc thực hiện thẩm quyền thanh tra; nâng cao hiệu quả tổ chức hoạt động thực hiện thẩm quyền của các đoàn thanh tra giải quyết KN,TC và PCTN; tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan thanh tra với cơ quan có thẩm quyền trong việc phối hợp thanh tra, xư lý vi phạm. Nghiên cứu trao quyền tham gia tố tụng hình sự ở giai đoạn khởi tố vụ án khi thanh tra phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm./.


LTT - Theo ThanhtraVietNam.vn